土地、户籍、财税制度改革的深度分析文章
只有通过改要素配置、动利益格局、破发展瓶颈，推动这两大关联体制的渐进式、系统性、深层次协同改革，才有望将长期以来相互割裂、相互掣肘的土地、户籍、财税改革紧密咬合在一起旧的社会时钟刻度既已停摆，便无需强求步调重新一致。探索与停滞的分野，仅在于弯路能否转化为走向下一步的经验。或许，我们亟待修复的，正是其间断裂的连...... 本文来自微信公众号： 经济观察报观察家 ，作者：经观观察家 只有通过改要素配置、动利益格局、破发展瓶颈，推动这两大关联体制的渐进式、系统性、深层次协同改革，才有望将长期以来相互割裂、相互掣肘的土地、户籍、财税改革紧密咬合在一起 旧的社会时钟刻度既已停摆，便无需强求步调重新一致。探索与停滞的分野，仅在于弯路能否转化为走向下一步的经验。或许，我们亟待修复的，正是其间断裂的连接，而非对晚到或改道的恐惧。 从“分灶”到“分税” 在一个超大规模的转型国家中，央地财政关系始终是理解其经济增长模式、制度变迁轨迹以及社会治理逻辑的内核性线索。正如国务院发展研究中心王瑞民研究员在《央地之间：转移支付的政治及其他》中所指出的那样，财政是观察社会变革的最佳视角，也是理解中国经济增长模式及其动态演变的总纲。 央地之间“钱”的性质、流动及其方向，如同一条条隐秘的河流，不仅深刻塑造了地方政府的行为模式及经济发展路径选择，串起了农业经济、土地与城镇化、财政体制、住房政策等重要政策议题，更与每个国民的生活选择、财富积累乃至命运走向息息相关。 王瑞民是香港中文大学（深圳）陶然教授的学生，《央地之间》可视为陶然教授《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》一书子议题的放大。《人地之间》从空间维度的土地要素切入，构建了一个考察政府与企业之间、不同产业之间、中央与地方之间三组关系的整体性理论分析框架。 如果以《央地之间》为阅读主线，交织《人地之间》的空间治理视角，就能清晰地拆解央地之间“给的钱”（转移支付）、“找的钱”（土地财政）与“借的钱”（隐性债务与房地产金融化）的互动，辨析正式制度与非正式制度（政治关联）在资源分配中的非均衡博弈，并进一步剖析真实世界的“实然”（财政供养压力）与理想状态的“应然”（公共服务均等化目标）之间的巨大张力。 通过将财政资金的二次分配与城乡土地要素的资产化流转进行理论整合，一个动态、立体且充满利益博弈的央地互动全景跃然纸上，在“给的钱”面临压力、“找的钱”难以为继、“借的钱”风险高企的当下，新一轮财税改革与土地体制重构的破局路径也就呼之欲出。 1994年的分税制改革终止了频繁变动的财政包干制，成为现代央地关系史上的里程碑和分水岭，增值税等流转税大税种的75%被划归中央，而地方仅能独享营业税、个人所得税等税额较小且征管难度较大的税种。分税制改革后仅一年，中央财政收入占全国财政收入的比重便从1993年的22%大幅提升至1994年的55.7%，并在此后长期维持在半壁江山以上的绝对高位。 然而，分税制改革在迅速化解中央财政危机的同时，却保持了中央与地方政府间支出责任划分的大体不变。产生了“收入集权、支出分权”的结构性矛盾。为缓解财政集权对地方造成的巨大收支缺口、调整地区间的财力差距，中央以1993年地方既得利益为基数，建立起转移支付制度。整个政府间资金流动的方向从中央依赖地方上解和借款，转变为地方严重依赖中央的转移支付。省以下各级政府也仿效着上收财权并下放支出责任，财政收入逐级集中，不同层级政府间的纵向财力不平衡日益扩大。 陶然在《人地之间》中进一步敏锐地指出，分税制改革不仅重构了公共预算的分配格局，更为地方政府开启了土地财政的全新大门。当预算内的一般公共预算激励因集权而下降时，地方政府迅速抓住了城市化加速、房改以及加入世贸组织释放的全球化红利等机会，将经营的重心从传统的“兴办工商业”转向了“经营土地”。 “应然”与“实然” 在财政政治学的理想框架——即“应然”状态——中，转移支付制度设立的初衷是调节地区间公共服务的纵向与横向失衡，实现跨区域的公共服务均等化，确保每一个国民无论居住在何处，都能享受到大致均等的基本公共服务。然而，在真实世界的“实然”运行中，多级政府科层组织的庞杂架构、严重的信息不对称以及高昂的交易成本，导致转移支付的分配效果与政策初心之间存在着巨大的张力。 王瑞民在《央地之间》第六章中，对1994年至2009年中国两千余个县级财政数据进行了精细化的边际均等化效应评估，发现在作为公共服务提供主体的县级层面，转移支付的分配效应都更加侧重于考虑“财政供养人口”因素，而非“辖区人口”因素。换言之，爆发式增长的垂直资金转移，其首要效果是平衡体制内人员的财力、确保狭义上的“保吃饭、保运转”，而在促进全辖区人均基本公共服务均等化（如教育、医疗、社会保障）层面，边际效应却相对微弱。 所谓“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”，王瑞民的测算表明，分税制改革后，财政集权表现出显著的层层上收效应。到了县级政府层面，其自有财力占地方总财力的比重在1999年后急剧下滑，2009年县级自有财力占其总财力的比重甚至只有三成。极端悬殊的纵向财力缺口，让“县级预算内财政对转移支付依赖日益严重”，同时地区间自有财政收入能力的分化日趋严重。 维持政府机器的正常运转与体制内庞大财政供养人员的工资发放，构成了地方主官最刚性的政治硬约束。全辖区普通居民公共服务的提升虽然在理念上属于公共财政的要旨，但在现行的官员问责与考核体制下往往沦为缺乏强现实约束力的软约束。因此，无论是中央为应对亚洲金融危机而连续出台的调整工资转移支付，还是后来的缓解县乡财政困难转移支付，本质上都是为了缓解基层政府因体制内“养人”压力而导致的运转瘫痪危机。 这种以“保运转”为核心驱动力的转移支付体系，不可避免地引发了基层财政的“内卷化”与地方预算软约束。在垂直流向基层的财政资金如同粘蝇纸一样，极易沉淀在体制内部，直接刺激了基层政府机构与财政供养人口的非理性膨胀。地方政府深谙“多养人、多报缺口、多拿转移支付”的科层生存法则，本应用于改善公共服务的无成本资金，被不断增加的冗员行政成本严重稀释。 这一基层财政的内卷化生态，与《人地之间》中提及的我国“半截子城市化”的社会现象可以互证。陶然指出，正是由于大批进入城市务工的流动人口（农民工）在就业所在地城市无法享受到举家定居的可支付住房以及子女平等的就学与升学等基本公共服务，他们才被迫在宏观层面上呈现出“离乡不放土”的流动状态。流动人口无法彻底放弃耕地与宅基地，导致农村“一户多宅”与“空心村”现象蔓延，优质耕地被粗放占用，传统农区的农地破碎化经营模式也因产权无法实现长久、连片的市场化流转而难以改变。县级层面转移支付均等化绩效向“体制内养人”的倾斜，在客观上拉大了体制内与体制外的鸿沟，不仅未能促成全国统一要素市场的发育，反而固化了城乡分立的二元社会结构。 分配政治学 既然转移支付在很大程度上是一场由高层级政府向低层级政府输送政治与经济资源的复杂过程，那么这笔巨额资金到底是如何在真实世界中被切割和分配的？“在我国政治集权、经济分权的特殊背景下，政府官员对经济或财政资源的分配可能产生更为重要的影响”，这一判断构成了《央地之间》第七章和第八章讨论的核心。 在公共经济学的经典理论中，转移支付的公式化测算应当基于各地的标准财政收入与标准财政支出缺口，透明且规范地向欠发达地区倾斜。然而，分配政治学的实证研究表明，官员并不是全然受普遍福利驱动的纯粹利他主义者，技术治理的正式规则往往受到由人际网络、政治资本构成的非正式制度的深刻反叛。 王瑞民在研究中引入了地方一把手与时任中央及省级核心决策层之间的“政治关联”变量，将其精细化地拆解为出生地关联（同乡）、教育关联（校友）与工作关联（同事）三个维度。在运用双向固定效应面板模型与工具变量法进行回归后，其他混淆因素的干扰被切断，政治关联对转移支付分配的真实因果效应被精准展现： 第一，在省级层面上，出生地关联（同乡关系）表现出了极强和极为显著的资源配置效应，能够显著助推其任职省份获得更多的中央财政资金转移，且这一非正式制度效应在专项转移支付中表现得尤为剧烈。这一发现清晰地印证了“地区偏爱主义”在转型国家体制下的普遍存在。 第二，在结构对比上，相比于规则相对严密、主要用于“保工资”的一般性转移支付，专项转移支付随意性较强、缺乏统一明晰标准、以具体项目为载体，因而成为寻租的重灾区。 第三，更为值得留意的是地级市层面的资源错配。在处理了内生性后，地级市层面的自有财力与一般性转移支付呈现出了显著的正相关关系。这意味着，中央对省的一般性转移支付虽然在宏观上具有向欠发达地区倾斜的均等化特征，但在省级向地县逐级下拨的科层传递过程中，本应向穷地方倾斜的正式规则发生了实质性的偏误与衰减。省级财政平衡的均等化效应未能层层传递到县级基层，反倒是自有财力越雄厚、项目配套能力越强的富裕地级市，越能够借助市委书记与省级决策层的非正式政治关联，捕获到更大规模的专项资金。 另一方面，由于正式预算体制内长期存在中央部委与地方政府间的事权信息极度不对称，掌握着重大项目审批权与资金分配权的中央各部委，为了强化对地方的条条控制、做大自己管辖的专项资金总盘子，倾向于以专项资金方式下达大量转移支付。地方政府出于晋升、维护本地官员利益等实际考量，也有很大的积极性向中央要项目、要资金以便“出政绩”。“跑部钱进”，正是对地方政府与中央部委形成条块共谋的形象总结，“二者都有充分的财政激励倒逼中央政府提高专项转移支付的资金规模”。 问题在于，支付规模扩大并不意味着其使用效率提高。这种条块共谋，导致专项转移支付的分配碎片化与随意化。它不仅带来了“买米的钱不能买醋”式的广泛的资金错配、极低的项目利用效率和大规模重复建设造成的公共资源闲置浪费，更在微观上软化了地方政府的预算约束。 “以地生财”的不同生态 当中央通过分税制集中了预算内一般公共预算的财权，当垂直的转移支付在逐级传递中被体制内“养人”压力与政治关联捕获严重稀释时，基层地方政府为了完成上级下达的经济增长指标，必然会发展出强大的法外求生机制。这就是《央地之间》下篇与《人地之间》共同聚焦的议题——“以地生财”的土地财政与土地金融生态。 王瑞民与陶然各自的研究均表明，土地财政的形成绝非仅仅因为简单的预算内“财政压力”，它是一套为了跨期、跨部门实现地方财政利益最大化而精心设计的结构性策略组合。地方政府充分利用其在土地一级市场上的行政性垄断，精明地实施了土地价格的双轨出让策略。 在工业用地市场上，地方政府将大量通过强制征收所得的农村集体土地，以零地价甚至负地价、并附带补贴性基础设施的方式低价协议出让。制造业企业的落地能为地方政府带来源源不断的增值税和企业所得税等预算内产业税收，以及对本地城市化服务业和商住用地的强大外溢效应，弥补地方财政短期内在工业用地上的净损失。 在商住用地市场上，地方政府通过土地储备中心实施垄断式限量供应。通过招标、拍卖、挂牌等极具竞争性的市场机制，将商住用地价格推向螺旋式上升的高位，以此最大化地捕获土地出让级差地租。 在2010年之前，由于我国城市处于住房总体短缺的特定历史阶段，这一“商住用地横向补贴工业用地、房地产补贴制造业”的土地财政1.0模式，在汇率贬值、出口退税、放松环境监管等外部条件的共振下，不仅为中国大批工业开发区、高新技术园区基础设施的超常规建设提供了第一桶金，更凭借无与伦比的要素成本优势，助推中国迅速崛起为世界第一大贸易国与“世界工厂”。这一时期的房价涨幅总体上与产业集聚带来的居民收入增速同步，居民居住条件也得到大幅改善。 然而，在2008年全球金融危机的关键节点，为了应对外部需求骤减的剧烈冲击，“四万亿”刺激政策的强力催化，让土地财政1.0模式迅速地基因突变为2.0极端版本——土地金融化与地方隐性债务泛滥。 由于正式法律禁止地方政府直接发行债券或直接向银行借贷，地方政府转而设立游离于预算管理体系之外的“融资平台公司”（即城投公司），并将大批高溢价的土地资产甚至未来的土地出让预期收益作为核心抵押物注入城投公司，向金融机构进行数额庞大的隐性举债，提前透支变现未来的财政收益。地方土地出让金规模在信贷放水的刺激下从2008年的不足万亿连翻三番有余，加上预算内来自契税、土地增值税等房地产相关税收，土地财政的总盘子实际上已经超过了地方自有预算内收入的总和——地方财政已对土地形成深度依赖。 陶然在《人地之间》中一针见血地指出，这一机制直接造成了中国城市化进程中“人、地、房”的严重脱节与空间错配。在“以地生财”的扭曲激励下，几乎所有城市都沉迷于向外围铺大摊子、抢占耕地修建各类低效工业园区和热火朝天的新区，“土地城市化”的速度压倒了“人口城市化”。人口净流出地的新区空心化严重，住房供应严重过剩；产业竞相集聚、人口持续大规模流入的核心特大城市，由于商品住宅用地的供应份额常年被压低，房价和地价螺旋式暴涨，带来资产泡沫风险。 这一机制还将结构性风险转嫁给了普通微观主体。在房价地价不断攀升的预期下，商品房“预售制”事实上沦为了部分房地产企业实施“高负债、高杠杆、高周转”狂飙式扩张的金融工具。部分地方政府放松了对预售资金的监管账户的法定制约，使房企将过度超前拿地的杠杆风险转嫁给了普通购房者。当宏观周期和房地产周期发生变化时，土地财政密码失灵、房企流动性危机浮出水面，隐性债务与房地产金融化的钟摆在掠过最高点后，带着巨大的惯性划向另一侧。 财政重塑与土地要素改革 伴随着房地产周期的见顶与全球化红利的阶段性退潮，旧有的财税体制与城市化发展模式已走到了新一轮历史性变革的十字路口。如何从根源处重塑财税与土地激励机制，两位学者各自展开了顶层破局设计的建议。 《央地之间》第九章系统探讨了既有央地关系如何被二次重塑。近年启动的营业税改征增值税，以及合并国税、地税机构，有效消除了重复征税、增强了实体经济活力，但在客观上也带来了中央财政权力的进一步集权。 地方政府失去最核心的自主税源，取而代之的是由国税系统统一征收、央地之间按照五五比例进行分享的新增值税分成格局。过去地税系统与民营企业之间在小税种上讨价还价的变通空间被压缩，企业的实际有效税率显著提升，正式税收的汲取能力高度集中于中央。这导致地方政府在缺乏主体税种的困境下，对中央财政垂直转移支付的制度性依赖愈发严重，也倒逼地方政府通过土地加杠杆与违规举债来对冲预算内财权的流失。 针对这一问题，王瑞民认为，由中央为全国两千多个县编制极其详尽的标准财政收支并实施精细化监管，不具备可操作性，还会带来更严重的寻租与共谋。他聚焦于“纵向适度分权”与“省级统筹体制改革”的有机结合，建议未来的财税体制改革，应重点将跨区域均等化的公共服务责任由中央向省级政府适度下沉，推动强化“省级统筹体制”： 一是中央政府逐步清理、规范、整合目前庞杂无序、多头管理的专项转移支付，让专项资金彻底退出竞争性领域，不再要求地方政府进行任何资金配套。中央各部委应与财政部联合，将专项资金重组为按教育、农业等大类用途下达的“专项性一般转移支付”，不规定微观项目指南。 二是中央政府将专项性一般转移支付的最终主导分配权完全下放到省级政府，由省级政府扮演省内跨地县均等化的核心理财主体，根据本省内不同县市的实际财力缺口和特定发展阶段进行自主统筹分配。 三是中央政府和各部委的角色，从具体资金和项目审批的“运动员”，转换为制定全国各阶段最低财政保障标准、并对省级统筹效果进行严厉审计和挂钩奖惩的“裁判员”。 通过这种省级统筹的分权改革，有望切断基层政府与部委之间的非正式“共谋链条”，赋予基层财政因地制宜的自主弹性和活力，助推财政体制真正由“吃饭财政、建设财政”向“公共财政”转型。 陶然在《人地之间》中提出的空间治理方案，则显得更为雄心勃勃。他指出，由于多重现实约束导致房地产税等地方保有税种在中短期内无法全面引入、替代土地出让金，因此必须全面打破地方政府对城市商住用地、尤其是住宅用地出让的一级市场绝对垄断。 具体来说，陶然建议：破除地方政府利用规划修编与用途管制对集体经营性建设用地入市进行的“隐形抵制”的规划压制，建设面向新市民、农民工的可支付低价商品房或租赁住房；废除公益用地面积必须达到40%等容易引发地方政府逆向选择和变通绕道的僵硬行政指标，保障被征地村集体和农民的长远利益；推动建设全国统一的、包含多品类的“土地发展权指标交易市场”，在全国范围内对“城乡建设用地增减挂钩指标”与“耕地占补平衡指标”实施跨区域的、完全商品化的自由交易。 现代公共财政与人地和谐 将《央地之间》与《人地之间》放在一起阅读，不难发现，两位学者的深层学术关怀是高度重合的。财政资金与土地要素的流动，共同构成了一枚硬币的正反两面。正是因为一般公共预算的预算财权集权，才刺激了地方政府在法外开辟“土地财政”以寻求建设财源；而垂直转移支付在基层偏向于“财政供养人员”的保运转实然生态，又未能充分承担起推进流动人口彻底市民化的历史重任。两大因果链条的互动，最终导向了“土地过度城市化”与“人口半截子城市化”的空间扭曲，并将宏观经济推入了城投平台隐性债务与房地产金融化的深水风险区。 当土地财政的收缩、税源结构的分化以及区域间财政发展水平的不均衡已成为现实的约束条件，对此的破局和重塑，要求展现高超的政治智慧与决心：在财政上，通过优化央地财政关系、推进财税体制改革、完善预算管理制度，让转移支付真正回归平衡财力、物尽其用的初心，让公共支出的边界更明晰、财政资金的配置更有效、区域的收支更平衡；在土地上，通过全面打破行政垄断、允许集体经营性土地同权同价直接入市，并借助全国性的土地发展权指标跨省配置，充分发掘土地要素潜能，充实地方转型财源，推进新型城市化发展。 只有通过改要素配置、动利益格局、破发展瓶颈，推动这两大关联体制的渐进式、系统性、深层次协同改革，才有望将长期以来相互割裂、相互掣肘的土地、户籍、财税改革紧密咬合在一起，让传统“以地谋发展”模式和粗放的外延型城市化，顺利实现向以人为本、人地和谐的新发展格局转型，孕育出下一个三十年的经济持续增长奇迹与社会从容底色。